Forum de Comercio Internacional - No. 3/2010
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Los exportadores de los países en desarrollo cada vez se sienten más presionados a ajustarse a las normas internacionales si se proponen entrar con éxito en mercados de países desarrollados.
En diversos países en desarrollo se avanzó bastante en construir la infraestructura de la calidad requerida, capacitar a los exportadores para que comprendan la índole y el detalle de las normas de calidad a cumplir y tomar las medidas necesarias para ceñirse a ellas. En muchos países en desarrollo donde todavía queda por instalar la infraestructura necesaria para ayudar a los exportadores a cumplir con los requisitos del mercado, el camino hacia disposiciones efectivas está bien definido y, lo que es muy importante, abundan ejemplos a seguir y oportunidades de influir en las normas.
Obstáculos no arancelarios, públicos y privados
La disminución gradual de obstáculos arancelarios para facilitar el comercio trajo aparejado un aumento de obstáculos no arancelarios. Estos últimos abarcan las regulaciones técnicas y las medidas sanitarias y fitosanitarias (MSF) impuestas por los gobiernos para proteger la salud y la seguridad de sus ciudadanos y el medio ambiente; normas voluntarias establecidas por organismos de normalización nacionales, regionales e internacionales –tales como la ISO 9001 para sistemas de gestión de calidad y la ISO 22000 para sistemas de gestión de seguridad alimentaria– y normas privadas de consorcios y minoristas. En el sector alimentario, los brotes periódicos de enfermedades cuyos vectores son los alimentos dieron lugar a reglamentaciones más estrictas que responsabilizan a los proveedores de productos de marca de la seguridad de los mismos, salvo que puedan demostrar la debida diligencia. A su vez, esto dio lugar a que foros y consorcios establecieran normas privadas tales como la Norma Mundial de Seguridad Alimentaria del Consorcio Británico de Minoristas y la GlobalG.A.P. del Grupo de Trabajo de Minoristas Europeos sobre Buenas Prácticas Agrícolas. De preocupaciones ambientales y sociales no sólo nacieron normas como la Producción Acreditada Responsable Mundial que se aplica sobre todo a los sectores del vestido, el calzado y la confección, la SA 8000 sobre responsabilidad social (véase página 13) y disposiciones sobre la huella de carbono, sino también órganos como el Consejo de Administración Forestal para la Madera y el Sector Mobiliario, y el Consejo para la Administración Marina que reglamenta la pesca.
Dificultades para las empresas de países en desarrollo
Lo primero que necesitan las empresas que se proponen exportar es información actualizada sobre los requisitos técnicos, voluntarios y obligatorios, aplicables en los mercados de destino. A las pequeñas y medianas empresas (PYME) les resulta particularmente difícil mantenerse al día de esos requisitos que no cesan de cambiar.
Una vez obtenida la información correcta, las empresas tienen que adaptar sus productos a los requisitos de los mercados de exportación, lo que puede exigir costosas inversiones para adquirir equipamiento y mejorar la infraestructura. Además, aunque las regulaciones técnicas y las MSF se basen en normas internacionales, las empresas tendrán que resolver otros problemas ya que tal vez sus necesidades concretas se hayan omitido cuando se elaboraron las normas en cuestión. Por lo general, los países en desarrollo acatan normas, pero no las elaboran. A su vez, la proliferación de normas privadas en materia de seguridad alimentaria, asuntos ambientales y asuntos sociales, entre otros, plantea complejas dificultades a los exportadores.
Tras haber adaptado el producto a los requisitos del mercado de destino, el exportador tiene que demostrar que cumple con ellos. En muchos casos, se le obliga a recurrir a órganos de certificación extranjeros que son reconocidos en el mercado de exportación. Los costos pueden ser altos. En el caso de los alimentos y productos agrícolas puede resultar imposible exportar porque en el plano nacional no existen ‘autoridades competentes’ y reconocidas que certifiquen que el producto cumple con los requisitos del mercado de exportación; citemos como ejemplo, las exportaciones de productos pesqueros a la Unión Europea (UE).
Un problema de talla para las empresas exportadoras de frutas y verduras es la cantidad de tiempo que tardan en obtener acceso a los mercados. A fin de facilitar el análisis de riesgos en el mercado de destino, es preciso trazar el perfil de las plagas y enfermedades asociadas al producto que se entiende exportar; si este último tiene plagas y enfermedades que no existen en el país importador, hay que tratarlo antes de obtener el acceso al mercado. Por ejemplo, en la década de 1990, China tardó ocho años en lograr acceso al mercado australiano para su pera del Ya, en espera de que sus instalaciones de huertos y envasado fueran registradas y que se aplicaran medidas de gestión de plagas. La importación de productos agrícolas también requiere controles para proteger cultivos autóctonos que podrían resultar dañados por la introducción de plagas y enfermedades foráneas.
Superar las dificultades para exportar
Influir en los requisitos técnicos
La OMC trató de minimizar los obstáculos no arancelarios exigiendo que sus Miembros establecieran regulaciones técnicas y MSF nacionales a partir de las normas internacionales. Esa decisión aumentó significativamente la aplicación de normas internacionales, pues éstas son más pertinentes para las exportaciones que las normas nacionales. De ahí que sea imperativo que los países en desarrollo establezcan normas para productos de interés exportador a fin de que se tengan en cuenta sus necesidades concretas a la hora de elaborar normas internacionales.
En el plano nacional se pueden crear mecanismos para recabar las opiniones del sector empresarial y contar con su participación en la elaboración de normas internacionales. Malasia, importante exportador de leche vegetal (sucedánea de la leche basada en grasas vegetales) producida a partir de aceite de palma, participó en reuniones del comité competente de la Comisión del Codex Alimentarius y logró influir en las normas internacionales. India intervino activamente en la formulación de la norma ISO sobre el té negro en la que se tuvieron en cuenta sus opiniones.
Cuando un Miembro de la OMC propone regulaciones técnicas y MSF que no se fundan en normas internacionales y que pueden tener una repercusión importante en el comercio, debe notificárselo a los demás Miembros para que sus ideas se tomen en consideración antes de terminar de elaborar las normas en cuestión. Asimismo deben rastrear esas notificaciones y presentar comentarios toda vez que lo requiera la protección de sus exportaciones.
Obtener información sobre requisitos técnicos
Una de las obligaciones de los miembros de la OMC a tenor del Acuerdo sobre Obstáculos Técnicos al Comercio (OTC) y el Acuerdo sobre la Aplicación de Medidas Sanitarias y Fitosanitarias (MSF) consiste en fijar puntos de investigación para suministrar información sobre requisitos técnicos a otros Miembros de la OMC. A su vez, dichos Miembros pueden convertir esa obligación en un derecho obteniendo en esos puntos información actualizada sobre normas públicas y requisitos técnicos de carácter obligatorio de los mercados de exportación. En el caso de las normas voluntarias de consorcios y minoristas resulta más difícil obtener información, pues quedan al margen del mandato relativo a los puntos de investigación.
Los exportadores han de mantenerse al tanto de las modificaciones de los requisitos técnicos que se aplican a los productos de sus mercados de exportación. Guatemala exportaba bayas a México cuando de pronto se encontró con que a sus productos se le negaba la entrada. En México, los requisitos de importación habían cambiado y esos cambios no habían sido rastreados ni comunicados a los exportadores guatemaltecos. Existen métodos eficaces de rastrear los cambios y transmitirlos a las partes interesadas; citemos como ejemplo la Alerta al Exportador del Consejo Canadiense de Normas.
Adaptación de productos y demostración de la conformidad
Tras obtener información sobre los requisitos técnicos de los mercados de exportación, las empresas tienen que adaptar sus productos y demostrar una conformidad aceptable ante los compradores y reguladores del mercado de destino. Las asociaciones sectoriales se encuentran en buena posición de ofrecer servicios de asesoría. Cuando también son órganos de certificación, los órganos nacionales de normalización no pueden brindar esos servicios, pues no pueden ser juez y parte.
Los costos de certificación pueden ser onerosos cuando se recurre a órganos de certificación extranjeros, por lo cual, las empresas pueden compartirlos, sobre todo en lo que respecta a las tarifas aéreas. Los pequeños agricultores pueden agruparse y acceder a la certificación de grupo que ofrecen dichos órganos.
Las empresas pueden elegir entre diversas opciones estratégicas tales como emplear una estrategia de salida para dejar mercados difíciles y acceder a otros menos exigentes; adoptar una estrategia de cumplimiento anticipándose a las normas y aplicándolas por adelantado, o bien, adoptar una estrategia de ‘voz’ participando en la elaboración de normas. Un ejemplo de estrategia de salida es Benin, que en julio de 2003 tomó la decisión in extremis de suspender voluntariamente la exportación de gambas a la UE porque su Gobierno no podía garantizar la conformidad del marisco con las directivas europeas más recientes (véase el estudio de caso en la página 20).
Resolución de controversias
En el plano bilateral, las querellas entre socios comerciales podrían resolverse en los márgenes de los comités de OTC y MSF de la OMC o en reuniones de aquellos comités donde se abordan determinados asuntos comerciales. Ahora bien, si no se llega a un acuerdo, la parte agraviada puede recurrir al mecanismo de solución de diferencias de la OMC. El conflicto entre la UE y Perú respecto a la clasificación de las sardinas es un ejemplo de obtención de acceso a un mercado previamente rechazado. La UE se había negado a clasificar la variedad peruana de sardinas como tal, a pesar de que esa decisión infringía la norma pertinente de la Comisión del Codex Alimentarius. La UE tuvo que modificar su reglamentación para ajustarla al Codex y permitir la importación de sardinas peruanas.
La infraestructura de la calidad
Establecer una infraestructura de la calidad que comprenda normalización, metrología, análisis, inspección, certificación y acreditación es complejo, oneroso e insume tiempo. No obstante, es un elemento crucial de la competitividad exportadora de los países. En economías de reciente industrialización se observó que las PYME rara vez utilizan proveedores de servicios extranjeros cuando no existe capacidad nacional. Enviar a calibrar el equipamiento en el extranjero o recurrir a auditores extranjeros es disuasivo. A la hora de elaborar su estrategia nacional de exportación, los países en desarrollo deberían prestar especial atención a la creación de una infraestructura de la calidad. Se recomienda un método paso a paso; el primero consiste en establecer un organismo nacional de normalización que preste servicios de análisis, calibración e inspección, así como un punto de investigación nacional que ofrezca información sobre los requisitos técnicos de los mercados de exportación. Esa es la mínima infraestructura de la calidad mínima para cualquier país. El siguiente paso es establecer órganos de certificación. Cuando existe un número importante de organismos de evaluación de la conformidad, se puede crear un sistema nacional de acreditación.
El sector público debería ocuparse de garantizar la rastreabilidad de las mediciones y el control de pesos y medidas, tanto en el comercio como en la acreditación. A su vez, el sector privado debería prestar servicios de evaluación de la conformidad como los de análisis, inspección y certificación. El sector público y el privado podrían encargarse de normalizar y suministrar información técnica. El sector público también podría prestar servicios de evaluación de la conformidad como los de análisis cuando sea de interés nacional y no haya interés del sector privado por insuficiencia de ganancias.
Una asociación de concertación público-privada puede ser muy útil para crear una infraestructura de la calidad. En Sudáfrica, una asociación de viticultores trabajó con el Departamento de Agricultura en la creación de un sistema para mantener las exportaciones a la UE. El Departamento de Agricultura, autoridad competente, certifica el vino para exportación basándose en los resultados de la evaluación de la conformidad de laboratorios y órganos de certificación tanto públicos como privados y debidamente acreditados. Los análisis no son de su competencia.
En la infraestructura de MSF, el sector público se encarga del mantenimiento de zonas exentas de plagas y enfermedades, la inspección fronteriza, la cuarentena por enfermedades de plantas y animales, y el control epidemiológico. Las empresas sólo pueden exportar a un mercado determinado como la UE cuando el gobierno ofrece garantías oficiales en materia de seguridad alimentaria. El sector privado también desempeña un papel importante por el enfoque preventivo que tiene que adoptar, ya que así lo exige la implantación del sistema de Análisis de Riesgos y Control de Puntos Críticos para muchos productos alimenticios.
Habida cuenta de la gran inversión que requiere la creación de una infraestructura de la calidad se podrían considerar enfoques regionales. La colaboración en el plano regional requiere una mínima infraestructura de la calidad en cada país. Entonces, las instituciones nacionales podrían compartir experiencias y recursos limitados como el equipamiento y el personal. Una red regional de análisis facilitaría el uso de laboratorios debidamente acreditados en países vecinos. En muchos países en desarrollo es bastante improbable que una organización nacional de acreditación cubra los costos porque no hay suficiente trabajo. Un organismo regional de acreditación sería más apropiado, pero establecerlo y obtener el reconocimiento internacional puede llevar mucho tiempo. Por ejemplo, se tardó más de 12 años en poner en funcionamiento el Sistema de Acreditación de la Comunidad del África Meridional para el Desarrollo mediante un acuerdo de hermanamiento con el Sistema Nacional de Acreditación Sudafricano, órgano de acreditación reconocido^internacionalmente.
El camino por delante
Los países deberían crear una adecuada infraestructura nacional de la calidad, teniendo en cuenta las pertinentes cadenas de valor, lo que es crítico para productos agrícolas y alimenticios (cuya certificación debería estar a cargo de autoridades nacionales competentes) y para proteger frutas y verduras de plagas y enfermedades.
También habría que crear mecanismos que permitan estar al día de los requisitos técnicos que se aplican a productos de interés exportador para tenerlos en cuenta y difundir información actualizada a los exportadores. A tales efectos, sería conveniente forjar una asociación público-privada.
Las asociaciones sectoriales podrían ofrecer servicios de asesoría para adaptar los productos a los requisitos de los mercados de destino y los órganos nacionales acreditados podrían otorgar la consiguiente certificación, siempre y cuando sean reconocidos en dicho mercado. También se podrían utilizar los servicios de órganos extranjeros.
Cumplir con los requisitos técnicos garantizará que se obtenga el acceso a los mercados. No obstante, existe la necesidad de ir más allá de esos requisitos técnicos y complacer a los consumidores. Fomentar una cultura de innovación, permanente mejora y excelencia –por ejemplo, mediante una política nacional de calidad– contribuirá en gran medida a posibilitar las exportaciones.
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